周瑾艳：中国与西方国家对非援助有什么差异？

8月26日，由Diinsider联合环球广域传媒集团共同主办的“援非抗疫中国在行动”线上研讨会成功举办。中国社科院西亚非洲研究所助理研究员周瑾艳在会上做了专题发言，介绍中国与西方国家对非援助差异。本文摘选周瑾艳部分发言内容，以飨读者。

周瑾艳在研讨会上发言

周瑾艳说，中西方对非援助在概念、规模、动机、理念、方式和机构等诸多方面存在差异，都在不断相互借鉴和改善各自的援外模式。相较过去以南北合作为主的传统援助模式，以实现自主可持续发展为目标的南南合作近年来在外援中的比重和作用显著提升。中国对外援助以结果为导向，注重培育受援国产业链、提升工业化水平、增强其自主发展能力，受到更多国家认可。

从援助概念来讲，中国援助的概念包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款。传统援助国的援助概念则在变迁的过程之中。1972年，经合组织国家发展援助委员会对官方发展援助（ODA）有非常严格的定义，即为了发展的目的，通过官方政府渠道的途径，以优惠条件（无偿部分至少为25%）提供给其他国家的钱、物和技术援助。中国结合援助、贸易、投资的方式和理念曾经遭受过西方国家的批评。但是在近十年以来，西方国家受到中国援助方式的影响，并且拓展了经合组织发展委员会对援助概念的理解。2014年，经合组织援助委员会首次提出了“官方对可持续发展总支持”的融资统计新框架，将官方发展援助、其他官方资金、南南合作、三方合作、国际公共产品支出以及官方干预动员的私人资金都包括其中。

从援助规模来讲，援助国中经合组织发展援助成员国对非洲的官方发展援助在21世纪初有大幅度的提高，从2014年到2018年稳定在每年530亿美元左右。根据中国官方发布的2014年《中国的对外援助》白皮书以及中非合作论坛的对非承诺做出大致估算，2010年到2012年，中国对非援助年均约150亿元人民币；从2018年到2021年，中国对非援助年均30亿美元（包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款）。

中西方援助方式的差异主要体现在，中国对非援助主要是生产性援助，而西方对非援助则更注重社会部门。中国非常注重援助、贸易与投资的结合，注重链接非洲价值链和产业链，最终促进非洲的自主发展。传统援助国的援助则更注重医疗、教育等社会领域，但是大量的援助资金主要促进了发展援助产业的内部循环，并没有与非洲国家自身的工农业发展发生太多的关联，因此也难以推动非洲国家的自主发展。

援助方式差异背后既有中西方发展援助理念和哲学的差异，也与中西方国家所处的不同发展阶段有关。王钊博士在《服务经济时代的西方发展援助——产业结构变化与英国废除捆绑援助政策》一书里阐释了国内产业结构与对外援助政策的关联性，作为“世界工厂”的中国与以英国为代表的第三产业化的西方在国内发展理念、发展资源和发展压力等方面的区别导致了对外援助政策的不同。

中国于2018年成立了国家国际发展合作署，主要负责拟订对外援助战略方针、规划、政策，统筹协调援外重大问题并提出建议，推进援外方式改革，编制对外援助方案和计划，确定对外援助项目并监督评估实施情况等。而在疫情期间，享有盛名的英国国际发展部则与英国外交部合并。英国并不是第一个合并独立援助机构的传统援助国，加拿大、澳大利亚、挪威都曾在2013年、2014年合并发展援助机构。目前传统援助国设立的独立援助部或者援助机构包括美国国际开发署、德国经济合作与发展部、日本国际协力机构、法国开发署和瑞典开发署等。

在二十国集团（G20）领导人应对新冠肺炎特别峰会上，习近平主席提出了中国的四点倡议，坚决打好新冠疫情防控全球阻击战，有效开展国际联防联控，积极支持国际组织发挥作用，加强国际宏观经济政策协调。在2020年6月17日，习近平主席主持中非团结抗疫特别峰会并发表主旨讲话，除了承诺援助，提出继续提供物资援助派遣医疗专家组之外，还承诺确保供应链，协助非方来华采购抗疫物资等。

中国对非洲的抗疫援助有以下特点。其一，非常注重医疗基础设施的建设。例如，为助力非洲增强公共卫生防控体系和能力建设，中国承诺提前于年内开工建设非洲疾控中心总部、加快中非友好医院建设。其二，中国的援助主体更加多元。除了政府主体之外，企业、民间组织发挥着非常重要的作用，特别是马云基金会、阿里巴巴基金会、中国扶贫会基金会、中国红十字基金会等。尤其是马云基金会的反应速度特别快，在疫情发生第一时间对非洲提供了援助，受到非洲媒体和民间的赞誉。其三，中国的对非抗疫援助坚持多边主义路径，融入全球卫生治理体系。这与过去中国对非医疗援助主要以医疗基础设施建设以及派遣医疗队为主相比，更具包容性和开放性。

2016年，美国是全球最大的医疗援助国，美国卫生援助的支出总额是103亿美元，占经合组织发援会成员国卫生援助总额的一半，但是美国在疫情开始的时候并没有积极参与全球抗疫援助，从世界卫生组织“退群”，拒绝参加欧盟2020年5月举行的新冠疫情认捐大会。目前，美国国际开发署在网站上列出了对非提供的抗疫援助，主要有两部分，一是美国国际开发署预防传染病暴发的全球卫生紧急储备基金和全球卫生项目提供的紧急卫生援助，金额超过4.9亿美元，主要用于提供呼吸机和医疗设备。二是美国的人道主义援助，主要包括三方面资金：（1）美国国际开发署国际灾难账户（International Disaster Assistance (IDA) account）的5.58亿美元。（2）经济支持基金（Economic Support Fund，ESF)提供的超过2.38亿美元，除了用于缓解短期的疫情和应对疫情的长期次生影响，也可用于援助呼吸机。（3）移民和难民援助账户提供的3.5亿美元。目前美国国际发展署列出的对非援助已经涵盖了非洲40个国家。

英国是仅次于美国的全球第二大卫生援助提供国，2016年为全球卫生援助提供了25亿美元，占其援助总额的13%。2016年至2018年，英国的卫生双边ODA从15亿美元增至18亿美元，增加了24%。

医疗卫生援助一直是法国援助政策的一个战略重点，而且法国在卫生援助的筹资机制方面有很多创新。2020年4月，法国提出“COVID-19 共同健康”倡议，主要针对非洲和中东国家，新筹集1.5亿欧元援助款和10亿欧元优惠贷款，重组已有赠款和贷款，应对疫情及其导致的直接经济和社会后果。

欧盟2016年的卫生援助占其援助总额的6%。2017年签署的《欧洲发展共识》承诺欧盟将其官方发展援助的至少20%用于人类发展和社会包容，包括卫生援助。欧盟针对此次疫情提出的援助方案包括：（1）“欧洲小组”一揽子方案提供420亿欧元以解决新冠疫情的直接影响。（2）2020年5月，欧盟提出“冠状病毒全球反应”，承诺12亿美元抗疫援助和4.72亿美元贷款担保。（3）2020年6月，欧盟和全球公民(Global Citizen)共同主办活动，再次承诺为新冠疫情提供58亿美元。其中（1）和（2）均为对已有援助预算的重新分配，只有（3）为新增的抗疫援助资金。

一是抗疫资金的巨大缺口。4月17日，世界银行和国际货币基金组织在一份联合声明中表示，非洲2020年在应对新冠疫情方面需要至少1140亿美元资金的支持，而目前资金缺口是440亿美元。官方发展援助的资金在收缩和减少之中，非洲能够获得的援助取决于新冠疫情对于传统援助国经济和政治的影响，以及传统援助国应对危机的财政政策将如何影响援助预算。其次，抗疫援助还面临被政治化的倾向，一是非洲国内政治的博弈，二是西方大国与中国之间的竞争，例如西方将中国对非的抗疫援助污名化为“口罩外交”等。对非援助面临的另一个挑战是抗疫援助可能会导致其他援助议题被边缘化。疫情当然是非常重要的，但是非洲面临的问题非常多，援助的资金则有限。