三方合作助力提高非洲疟疾防控能力

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发表时间:2020-07-20 21:27作者:周瑾艳

21世纪以来,三方合作成为中国与经合组织发展委员会成员讨论的重要议题,也是国际发展合作的前沿议题。例如,2019年3月在布宜诺斯艾利斯举行的第二届联合国南南合作高级别会议认可了三方合作在实现2030年可持续发展目标和减贫方面发挥的作用。三方合作具有优势互补、资源整合的优势,但方案的提出背后也常常隐藏着传统援助国力图规制中国的意图,因此三方合作在发展合作中一直处于较为边缘的地位。过去,拒绝加入巴黎俱乐部的中国在应对传统援助国提出的三方合作方案时,更倾向于与联合国机构等多边发展机构合作。


21世纪第二个十年以来,中国在卫生三方合作上发生了明显的转变:其一,中国更积极自信地与西方国家和机构,包括双边援助国开展三方合作,尤其是在公共卫生等“低政治”领域;其二,中国的对外卫生合作政策发生了转变,传统以派遣医疗队、捐献医疗物资、建设医疗基础设施为主的双边援助、硬件援助迈向全球卫生时代的以双多边援助、兼顾硬件和软件援助为特征的中国对外卫生发展合作。多边合作是全球卫生合作的应有之义,中国与世界卫生组织、全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金、英国国际发展部等双多边机构的合作为三方合作奠定了基础。


商务部研究院国际发展研究所认为当前的主要三方合作形式包括四种:一种是发达国家或国际组织加入现有的南南合作关系;二是发达国家或国际组织与南南合作国家签订协议,共同援助第三方受援国;三是南南合作国家加入已有的发达国家或国际组织与第三方受援国家的合作项目;四是发达国家国家或国际组织、南南合作国家和第三方受援国签订协议,共同参与实施全过程。本文将以中国-英国-坦桑尼亚三方疟疾试点项目和中国-澳大利亚-巴布亚新几内亚三方疟疾防控合作试点项目为例介绍中国参与中非公卫三方合作的形式,其中前者属于第二种、后者属于第四种。


中英坦三方疟疾试点项目 干预地区疟疾感染下降了81%


疟疾曾一度在中国肆虐流行,严重危害人民健康和生命安全,影响社会、经济和政治发展。经过70年的综合性防治措施,2017年中国首次实现了无本地病例感染,疟疾防治取得了举世瞩目的成就。


坦桑尼亚是非洲疟疾流行最严重的国家之一,报告显示93%的坦桑尼亚大陆和整个桑给巴尔岛处于疟疾传播危险中,大约四分之一的坦桑尼亚人口生活在不稳定的疟疾传播区域中。受当地公共卫生体系、基础设施和防控策略实施等限制,坦桑尼亚的疟疾防控形势严峻。


促成中英坦三方疟疾试点项目动因主要有两方面:其一,中国的疟疾防控经验对英国和坦桑尼亚具有吸引力,作为传统援助国的英国希望在与坦桑尼亚的南北合作中引入南南合作,通过借鉴和分享中国经验提升英国对坦桑援助的有效性。在疟疾综合防控方面,中国积累了丰富的疟疾防控经验和专家资源,如“群防群控、区域联防协作机制”、“赤脚医生”、“全民服药、全民休治”等我国疟疾控制阶段的相关策略和技术。此外,政府主导、能力建设、部门配合对疟疾控制和消除也至关重要;遵循因地制宜、分类指导的基本原则,应用基于证据为基础的综合策略等都是我国疟疾控制和消除的重要经验。


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援非疟疾防控专家在坦桑尼亚工作。     图源:中国疾控中心


其二,2012年启动的中英全球卫生支持项目(简称GHSP项目)为三方卫生合作提供了机制和平台。中英全球卫生支持项目不同于过去英国向中国提供资金和技术援助的卫生项目,而是旨在聚焦全球卫生领域,建立新型发展伙伴关系。项目在 2011 年中英两国政府签署的《谅解备忘录》的框架下建立,目标是从总结中国在降低婴幼儿和孕产妇死亡率、疾病防控等方面的成功经验入手,从中国卫生发展和医药卫生体制改革中吸取经验,提高中国参与全球卫生项目的能力,加深英国国际发展部和低收入国家对中国成功经验的了解。


简言之,中英全球卫生支持项目的缘起是英国对中国发展经验的认同,希望开展中英两国以及其他发展中国家之间的三方试点合作伙伴关系,提升中国参与全球卫生治理和卫生发展援助的能力,并强化发展中国家的卫生体系并改善其卫生状况,从而改善全球卫生现状。2012年9月17日中英两国签署的合作谅解备忘录创建,由英方提供1200万英镑技术合作资金,在英国国际发展部、中国国家卫生健康委员会和中国商务部三方代表组成的战略指导委员会领导下开展工作,国家卫健委项目监管中心承担项目管理办公室职责。在中英全球卫生支持项目的平台上,坦桑尼亚疟疾防控试点成为其重要的探索性项目和组成部分。


东非国家坦桑尼亚南部鲁菲季(Rufiji)地区距离坦桑最大城市达累斯萨拉姆大约五个小时的车程,是中英坦抗疟项目选取的试点地区。试点项目由中国疾病预防控制中心寄生虫病预防控制所(NIPD)作为主要承担单位,坦桑尼亚依法卡拉卫生研究所(IHI)作为境外合作机构,联合国内外11家合作机构或单位(例如中英全球卫生支持项目办公室、坦桑尼亚国家疟疾控制项目署、坦桑尼亚Rufiji地区政府、世界卫生组织驻坦桑尼亚国家办公室、英国国际发展部、美国杜克大学、瑞士热带病公共卫生研究所等)共同完成。试点项目于2015年4月2日正式启动,至2018年6月30日结束。试点项目中,中方技术专家通过现场驻点培训、指导和督导项目实施,主要包括:通过分享中国社区“赤脚医生经验”,招募培训37名现场工作人员,建立基于社区和卫生机构的疟疾流动镜检站及基层防控队伍;完成了基于移动平台客户端的疟疾病例信息报告系统软件设计和运用;中方共派出6批累计32人次现场驻点技术支持;并与中国驻坦使馆、坦桑尼亚卫生与社会福利部等交流与合作,累计120余人次国际专家参与了项目设计与实施。通过近3年(2015-2018)的现场干预, 试点项目的干预地区疟疾感染下降了81%, 干预社区的疟疾病例死亡已降至很低水平 (干预期间卫生机构未有疟疾死亡病例报告)


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试点区健教现场开展近3000名群众快速筛查与免费治疗。    图源:中国疾控中心


三方合作项目的优势不言而喻,但在实际实施过程中仍面临不少困难和阻力。中国经验在坦桑尼亚的借鉴和推行并非一帆风顺,坦桑尼亚当地的基础设施建设、文化和政府的执行力与中国存在较大差异,中国技术专家因地制宜及时调适方案。例如,中国疟疾防控总结出的“1、3、7”的工作模式(即一天内病例报告、三天内病例核实和确诊、七天内开展相应处置措施)是建立在网络信息化基础之上,但坦桑尼亚许多村落连用电都还未普及,所有疑似和确诊病例都是以纸张记录,直到后来才用上了手机应用程序。基于当地实际情况,试点项目在中国的基础上探讨出更适宜当地的基于社区的快速筛查和治疗的“1、7”模式。中国与坦桑尼亚在工作人员的时间观念、蚊帐的普及、抗疟药的服用习惯方面也存在较大差异。为此,为了让当地人更多参与项目活动,试点项目积极与当地社区联合,通过举办当地人都喜爱的足球赛,传播疟疾知识,促进就医行为改变等;一起工作的卫生员也都是当地的农民,当不需要种地的时候,便穿上粉色的统一服装,在村落里巡查、普及知识。


中澳巴新疟疾防控合作试点项目 可以推广的“知识传播”模型


巴布亚新几内亚并非无足轻重的太平洋小国,其地处西南太平洋战略要冲,战略重要性日益上升。巴新地理条件复杂,基础设施落后,雨季频繁,是亚太地区疟疾风险最高的国家之一。由于一些村落没有道路,世卫组织等国际援助机构发放蚊帐甚至需要利用飞机、直升飞机、船、卡车运输,再加上几天步行。


中国和澳大利亚是巴布亚新几内亚最大的双边捐助国。中澳巴新三方疟疾防控合作试点项目由澳方提供资金支持、中方提供人员和技术支持,在巴新实施疟疾防控试点,项目于2016年启动,2018年完成。项目主要目标有两个:一是帮助巴新提高疟疾实验室检测能力并开展相关应用研究;二是促进中国、澳大利亚和巴布新几内亚之间的合作有效性。项目指导委员会是该项目的最高管理机构,负责确定项目方向、审议项目年度计划、工作进展及重要事项,委员会成员包括来自中国国家卫生计生委和商务部、澳大利亚外交和贸易部以及巴新卫生部的代表。


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中澳巴新三方合作项目联合工作指导组商议项目计划和报告。   图源:中国疾控中心


根据项目工作计划,中方派出中国技术顾问赴巴新开展工作,协助巴新疟疾国家参比实验室建设,改进疟疾诊断技术;巴新派员来华考察学习中国疟疾参比实验室的建设流程和职能分工、疟原虫镜检、快速诊断等技术的应用、国家参比实验室质控工作的开展,以及全国寄生虫病竞赛工作的组织实施等内容。一期项目中期评估报告认为,中澳巴新三方试点项目注重三方的共同所有权并互相尊重,被亚太消除疟疾网络认定为可以推广的“知识传播”模型。


后疫情时代 三方卫生合作机遇与挑战并存


中英坦三方疟疾试点项目和中澳巴新三方疟疾防控合作试点项目的成功有其共性。首先,东道国的真实需求是项目启动的前提。由于公共卫生系统和基础设施的不完善,坦桑尼亚和巴布亚新几内亚均面临控制疟疾的严峻考验。依据世卫组织死亡数统计,近90%的疟疾死亡发生在非洲,世卫组织非洲区域中6个负担最重的国家是尼日利亚、刚果民主共和国、坦桑尼亚、乌干达、莫桑比克和科特迪瓦。巴新则是亚太地区疟疾最严重的国家。坦桑和巴新在疟疾防控方面存在切切实实的需求,因此对疟疾防控的三方合作都提供了支持。习近平主席在《中国对非洲政策文件(2015年)》中提出“非洲提出、非洲同意、非洲主导”的三方合作原则,对东道国的尊重与支持是中国开展三方合作的主要考量。


其次,试点国家的选择综合考虑了已有合作基础、地缘因素等,是三方合作项目成功的关键。中英在坦桑尼亚、中澳在巴布亚新几内亚均已有较为坚实的合作基础,这有助于试点国家获得参与三方合作的北方国家和南方国家的政治承诺和政策支持。中英坦三方疟疾试点项目取得的成就与中英两国政府的支持密不可分,中英两国自2015年开启的黄金时代更为项目的顺利实施提供了有利的政策环境。试点国家的选择也有地缘政治因素的考量,即使是卫生领域的合作也不例外。巴新驻华大使克里斯朵夫·梅罗曾明确表示,中澳两种援助都很重要且无法相互替代。近年来,巴新的传统盟友美国转向孤立主义和保护主义,这促进巴新不断调整发展理念和战略,积极汲取中国等亚洲国家的发展经验,成为首个加入"一带一路"倡议的太平洋岛国。


第三,三方合作项目不仅促进了西方资金、中国经验的优势互补,也增进了南南合作和南北合作的相互学习和借鉴。例如在中澳巴布抗疟项目中,澳大利亚提供的资金支持解决了中国在援助中的资金不足问题,而中国在抗击疟疾方面的经验,包括环境治理等,也为巴新的抗疟项目提供了切实的帮助。在两个案例中,三方合作基本采取了“西方出钱,中国出技术和经验”的合作形式,但在项目的实施过程中,中国与北方国家在卫生援助方面进行了互相学习,这有利于完善中国的卫生援助体系,进一步融入全球卫生时代的卫生合作。例如,在中英坦三方疟疾试点项目中,项目组织完成了内部评估(杜克大学牵头)、中期评估(世卫组织牵头)、外部评估(英国国际发展部牵头)、末期评估(世卫组织牵头)等系列评估、12次现场工作督导。项目评估一直是中国对外援助的薄弱环节,三方合作为中国提供了与北方援助国和多边机构的实践交流,学习借鉴西方援助体系的长处,从而增强了中国参与全球卫生援助的能力。


三方合作试点项目也存在着一些难点和短板。其一,三方合作需要巨大的协调成本。例如,在中英坦三方疟疾试点项目中涉及十多家项目实施机构,包括中方、英方、坦桑和国际卫生援助机构,各方的援助理念、具体政策和执行都存在着较大差异。其二,三方合作需要以人文交流为基础,了解东道国的文化背景、体制和机制,逐步建立互信。对中英坦三方疟疾试点项目调查显示中方、坦方和国际合作方均提出:“语言交流不畅” 为项目实施过程中的主要挑战,坦方和国际合作方共同提出的建议包括“去现场前中方驻点人员要进行语言和交流培训”。事实上,发展中国家的发展自主性进一步提升,尤其是非洲国家和人民对外来介入一直存有疑虑。三方合作的参与人员除了需要接受语言培训,还应对当地的风土人情、文化宗教等有所了解,才能更好地融入当地社区。其三,试点的意义在于示范和推广,试点项目结束后面临资金和技术的可持续性挑战。如何超越试点项目,建立三方合作的长效合作机制是关键。其四,传统援助国在三方合作中一般秉持合作伙伴关系、国家所有权、透明度等原则,难免带来价值观和范式之争。在本文的两个案例中,试点项目将重心置于疟疾防控目标,尽量避免了价值观和政策之争。


在后疫情时代,三方卫生合作机遇与挑战并存。文中涉及的两个三方合作案例之所以能够取得成功,有一个重要的因素,即公共卫生领域的三方合作的目标较为明确和纯粹,例如疟疾防控鲜少涉及政治意图。但新冠疫情引发全球秩序的变革,公共卫生这一非传统安全领域的危机本应促进多边合作,却与权力与政治相交织,这为未来的三方合作增添了不确定因素。


中英坦项目启动时,时任中国卫生部副部长尹力博士、英国国际发展部总司长乔伊•何其恩女士和中国商务部国际经贸关系司副司长孙元江先生共同启动了该项目,当时中国尚未成立专门负责协调国际发展合作事务的政府部门。2018年4月,中国国家国际合作发展署应运而生。令人扼腕的是,2020年6月,英国首相约翰逊宣布将英国国际发展部并入外交部,成为逆全球化的缩影。全球化走到尽头,却恰恰反映出全球治理需要完善和加强。世界经济论坛发布的《疫情准备和商业影响》白皮书指出,应对疫情需要政府部门、私人部门以及普通民众的一系列合作。值得庆幸的是,盖茨基金会、全球疫苗免疫联盟和大型跨国公司成为卫生投资、捐款的主要来源,后疫情时代的三方合作应在政府间合作的基础上,加强与跨国公司、民间机构的合作,以构建全球卫生新型伙伴关系,以创新应对全球卫生挑战。