透过会议机制看中日对非合作，这些年都做了什么？

2020年是中国对外援助70周年，中非合作论坛（FOCAC）成立20周年，也是中非团结抗疫、共克时艰的特殊年份。FOCAC每3年举行一次，已经举办了7届，经过20年不断发展壮大，已经成为中非在政治、经济、文化、卫生和安全等领域全方位合作的最重要平台。

日本1993年设立与非洲的合作平台，称为东京非洲发展国际会议 (Tokyo International Conference on African Development, TICAD)。27年来，TICAD逐渐成为日本对非政策的主要框架。TICAD前期每 5 年在日本举办一次，自第六届开始由日本和非洲国家轮流举办，其时间间隔和FOCAC一样改为每3年1次。

日本是经合组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）发展援助委员会（Development Assistance Committee， DAC）的成员国。日本在参与国际发展合作初期，作为亚洲新兴崛起的经济体，以经济贸易推动为主的独特方式开展对外援助。后来渐渐借鉴西方发达国家的援助方式，并参与形成发展援助国际惯例。日本凭借其独特的援外经验，结合本国国情、东道国的发展需求以及国际惯例，发展出了一种援外模式。日本国际发展合作的这些过程和方式对中国来说值得研究与借鉴 [1]。FOCAC成立20周年之际，回顾二者的历史，对思考未来中非合作、日非合作，甚至三方合作，都具有启示意义。

冷战结束后，欧美国家向非洲提供援助的战略价值下降，以及援助效果不佳导致“援助疲劳”。与西方国家不同，日本摆脱了“援助疲劳”，在上世纪90年代的大部分时间里都是世界上最大的援助国，而且对一些非洲国家来说也是最大的援助方。当时，日本与非洲在政治经济、历史文化方面比西方国家薄弱，希望增加对非援助投入，通过举办TICAD提高在国际援助事务方面的影响力 [2] [3]。1993年，首届TICAD召开。日本政府认为非洲多国面临经济困难，以及强烈的被边缘化危机感，因而积极筹办该会议。另外，日本坦率地承认非洲问题的态度越来越明显，可以说这个会议是在绝好的时机召开的 [4]。

除了国际关系背景之外，也有研究指出，日本基于政治考虑决定举办TICAD。20世纪80年代后期至90年代初，更多日本人受到国际法院(ICJ)、联合国难民署(UNHCR)和世界卫生组织(WHO)等国际组织经非洲国家认可并担任高级职务 [5] [6]。

与日本不同，中非合作论坛（FOCAC）成立前夕，非洲国家主动提出建立合作机制。最早提议建立中非合作机制的是一些非洲国家官员，其中最广为人知的是马达加斯加外长莉拉•拉齐凡德里亚马纳纳（ Lila Ratsifandrihamanana）。此外，在第一届FOCAC筹备过程中，中方充分发挥了共商、共建的精神，非洲国家积极参与，发挥了能动性 [7]。中国发展成效有目共睹，非洲国家希望接近中国，加强合作。中国则力图在经济全球化背景下发展外贸，而非洲市场潜力巨大。可以说，FOCAC发起的经济动机比TICAD更强。

虽然FOCAC和TICAD有很多共同点，但是两者在性质上有较大不同。FOCAC是中非之间的合作平台，主题并不局限于非洲发展，还涵盖了中非贸易、外交、安全、卫生与投资等多个领域。TICAD是一个除日、非外还有多方参与的国际平台 [3] [6]。通过比较历届FOCAC和TICAD的主题、参与方和后续行动计划，可以了解中日对非合作具体机制的差异。

（一）进程主要内容比较

表1：历届FOCAC和TICAD

主题、举办年、地点和主要内容比较

根据各会议的官方网站和下列文献进行整理、更新。

-藤生将治 「TICADの変遷― 我が国アフリカ外交の今後の方向性について ―」『立法と調査』　2019.12　No.419

-志波和幸「中国のアフリカ投資に関する一考察」『国際通貨研究所News Letter』2019.10

- 李清如.日本对非经济外交及其动态趋势分析[J].日本问题研究,2017,31(05)10-21.

-宛如. 中非合作论坛与东京非洲发展国际会议之比较[A]. .中国非洲研究评论（2013）[C].北京大学非洲研究中心,201423.

1、TICAD进程中的议题

TICAD进程反映国际发展合作的趋势演变和日本相对应的方针。首届TICAD在主题中突出了亚洲经验，与日本创办时希望借此平台推广亚洲经验的初衷契合。召开第一届TICAD时，时任首相和副首相兼外务大臣都提到了人才培养对非洲的重要性 [8]。此前日本对外援助的重点在亚洲，第一届TICAD的举办标志着日本加强对非关注，逐步开始增加对该地区的援助金额。1998年举办的第二届TICAD更多关注当时的国际发展合作趋势，明确日本对社会发展领域援助的态度。第一届TICAD和第二届之间，应对目前为止的经济增长，成为减贫、人类发展、社会发展等方面国际发展潮流的巨大转折点 [9]。第二届TICAD发布了《东京行动计划》，包括在未来5年援助非洲900亿日元的无偿资金，为该地区200万儿童提供新的教育设施，以及改善1500万人的居住环境 [10]。1998年在第三届TICAD上，日本表明了“以人为本的发展”“通过经济发展减少贫困” “加强和平”为三大支柱的对非合作方针 [11]。其中，“以人为本的发展”提倡反映了近年日本外交政策的核心概念之一——“人类安全（Human Security）”，这一概念也被纳入TICAD目标 [12]。

2008年召开的第四届TICAD，成为日本对非政策转变的契机，日非合作的重点转为经济合作。第四届TICAD以“以更有活力的非洲作为目标—希望和机会的大陆”作为第一主题提出了“增长的加速化” [13]。与第三届TICAD相比，作为日非合作主题的减贫、治理改革和解决纠纷的关注度相对下降，取而代之强调的是“加速增长”，即经济发展。此外，对环境问题的重视，也反映了全球变暖是重点关注议题 [14]。

2013年的第五届TICAD是安倍晋三第二次出任首相后召开的首次TICAD。此次会议特意把第五届TICAD的主题定为“牵手活力非洲” [15]。尽管此次会议进一步强调了日非合作的主题为经济合作，但也提出了日非教育合作的新品牌——“非洲青年商业教育倡议（African Business Education Initiative for Youth）， 简称为ABE Initiative （ABE倡导）。而“ABE”恰好又与“安倍”的日文发音相同，这成为安倍着力进行宣传的一个项目 [16]。ABE倡导是由政府、高校、民间企业等多方参与的、经济合作和教育合作相结合的跨领域大型合作项目。自2016年召开第六届TICAD起，TICAD机制出现了新的变化，由日本和非洲国家轮流举办，时间间隔从5年缩短至3年1届。TICAD在非洲大陆首次举行会议是在肯尼亚首都内罗毕。此次会议以《第六届TICAD 内罗毕实施计划》为成果文件，提出了此后日非合作的三大支柱：经济构造改革促进、稳健的卫生健康制度和社会稳定化 [17]。第六届TICAD还继续实施ABE倡导（名为“ABE倡导2.0”），并提出通过非洲经济核心产业人才培养计划培训3万名非洲国家人才[18]。

2019年第七届TICAD召开，以“通过人才、技术、创新实现非洲发展飞跃（Advancing Africa’s Development through People, Technology and Innovation）”为主题。“飞跃”反映出日方对非洲经济潜力的期待，认为人才、技术、创新这三点是日本的优势，在此主题的基础上，利用“日本特色”大力支持非洲发展 [19]。尽管第七届TICAD强调日本企业要进一步参与对非洲发展进程，但将“人才”放在首位，体现了日非合作中对人才培养的高度重视。在第七届TICAD闭幕后的记者会上，非洲媒体曾提问，与欧美和中国相比，日本对非洲合作有何优势？安倍回答说，日本对非合作是尊重非洲自主性、以人为本的合作，并特别提到了“人才培养” [20]。第七届TICAD提出的“人才培养”，体现了联合国可持续发展目标（SDGs）与“非洲愿景和行动计划”的《2063年议程》等重视产业发展及科技创新领域人才培养的指导方针 [21]，而第七届TICAD成果文件《横滨行动计划2019》也提到了要进一步加强ABE倡导 [22]。

TICAD进程反映了当时的非洲发展需求，日本的合作理念、目的和国际发展合作趋势，以及保持三者之间的平衡。日本政府一直重视对外援助的“可见性（visibility）”，或者说是“看得见日本脸的援助（Aid with a Japanese Face）”， 因此最近几年也加大力度将“日本特色（Japaneseness）”因素纳入到了合作内容中 [23]。随着中国等新兴援助国影响力的提高，日方也在日非合作中更加强调合作中的“日本特色”，鼓励东道国关注日本和其他国家之间的区别 [21]。

2、FOCAC进程中的议题

中非合作论坛（FOCAC）一直贯穿中非双方合作主题。第一届FOCAC着重强调21世纪的中非经贸合作。日本著名中国援外研究者北野尚宏教授指出，尽管各次会议对不同的合作领域有不同侧重，但贸易、投资、基础设施、农业、医疗卫生、人才培养、教育、文化交流等领域的合作最为密集 [24]。

第一届FOCAC举行的四场专题研讨会主题分别为中非投资与贸易，中国与非洲国家的改革经验交流，消除贫困与农业可持续发展，教育、科技与卫生合作。此次FOCAC提出了免除非洲国家高达100亿美元的债务。

可见，在 FOCAC框架下，中非合作的规模越来越大，合作领域的层次也越来越丰富。第二届FOCAC提出的《中非合作论坛——亚的斯亚贝巴行动计划（2004~2006年）》提出了要进行旅游合作、减债并加强教育合作和民间交流，这几点在第三届FOCAC的《中非合作论坛——北京行动计划（2007~2009年）》中得到了重申。北京行动计划还新提出了加强科技、信息、航运、质检、新闻、青年交流、性别议题等领域合作。第三届FOCAC提出了建立中非发展基金(CADF)，使中非各领域的合作获得新的机构性财政资源。

第四届FOCAC提出“适时召开'中非合作论坛——科技论坛’，并倡议启动'中非科技伙伴计划’”，以期“帮助非洲国家提高自身科技能力”。此外，沙姆沙伊赫行动计划还首次提出了减灾救灾能力与学者智库建设的计划。此次提出3年内，中方将向非洲国家提供100亿美元优惠性质贷款的大量资金支持。

2012年举办的第五届FOCAC提出的北京行动计划则增加了通信、交通、科技方面的知识共享以及体育合作的内容 [25]，还提出了与非洲联盟合作非洲基础设施开发计划（PIDA），并将安全保障定位为重点领域 [24]。此次提出了将对非洲国家的贷款限额提高到200亿美元。

2015年第六届FOCAC提出的中非“十大合作计划”涵盖的领域非常广泛。其中中非工业化合作计划提倡推进非洲工业化和产业构造多样化。另外，在中非基础设施合作计划的框架下，双方同意在铁路、公路、区域航空等基础设施建设领域开展进一步合作。此次承诺将向非洲国家提供350亿美元的优惠性质贷款及出口信贷额度，提高优惠贷款优惠度，创新融资模式，优化贷款条件，扩大贷款规模，支持中非产能合作和非洲的基础设施建设、能源资源开发、农业和制造业发展。

2018年第七届FOCAC以中非“十大合作计划”为基础发布了“八大行动”，在产业促进、设施联通等方面都体现了 “八大行动”的特征，即提出采取以整个非洲大陆为范围的跨国性行动 [26] [24]。此次提出了由多主体的资助，即以政府援助、金融机构和企业投融资等方式，再向非洲提供600亿美元支持。

随着FOCAC的发展，中非由传统政治经济上的合作转向政治、经济、发展、社会文化、环境保护、公共卫生、和平安全保障等多方面全方位合作。同时，高校、媒体、民间组织等多元主体也举办中非合作分论坛，进行多层面的中非交流与合作。中非合作比日非合作包含更多层面的交流并且实现更有深度的合作。

（二）参与方比较

表2：FOCAC与TICAD参与方比较

根据各会议的官方网站和下列文献进行整理、更新。

- 宛如. 中非合作论坛与东京非洲发展国际会议之比较[A]. .中国非洲研究评论（2013）[C].北京大学非洲研究中心,201423.

-藤生 将治 「TICADの変遷― 我が国アフリカ外交の今後の方向性について ―」『立法と調査』　2019.12　No.419

-畝伊智朗「ＴＩＣＡＤⅥアフリカ開催の背景と課題」 『国際問題』No.650（2016 年４月）

-みずほ情報総研株式会社「外務省ODA評価　TICADプロセスをふまえた最近10年間の 日本の対アフリカ支援評価 （第三者評価） 報告書 」2018年

FOCAC和TICAD的参与方也体现了两者性质上的区别。FOCAC的举办地在北京与非洲国家间交替。TICAD主办方除了日非双方，还有联合国机构和世界银行等国际组织。日本联合这些多边机构共同举办TICAD, 方便采纳国际发展合作主流方法，有利于在TICAD合作框架下动员多边机构的资源。TICAD的成果文件设定世界银行及联合国机构等在TICAD框架下的对非发展合作目标。同时还一定程度上增加TICAD的权威性与国际关注度。国际机构作为TICAD联合主办方这样的会议形式，有利于非洲国家将TICAD作为向世界传递声音的平台 [25]。当代日本外交主要理念“人类安全”在TICAD的强调也是日方有效利用其国际平台作用的典型例子。最著名的例子是全民健康覆盖（UHC）的推广。2013年举办的第五届TICAD前夕是进行讨论“2015年后MDGs”的国际发展议题之际，日本拼命推进将UHC纳入新国际社会的发展目标里。在第五届TICAD上，根据同年制定的日本《国际保健外交战略》，安倍首相和当时的岸田外务大臣都在会议上进行了推动UHC工作。尽管日本政府在别的多种场合推进UHC，但无疑TICAD也是日本政府在制定可持续发展目标的关键时期高度重视的国际推广平台。

从非洲参与国家数量来看，FOCAC和TICAD基本上都涵盖了具有邦交的非洲国家。几乎所有非洲国家都参与了TICAD。参与FOCAC的非洲国家数目也随着与中国建交国家增加而逐渐增加。

（三）后续机制比较

对比来看，FOCAC与TICAD的后续机制都建立得相对完备。两者都有相应的后续委员会来负责落实与监管会议或论坛上做出的承诺，也都与两国政府部门保持有效协调。

在FOCAC的后续会议方面，除了三年一届的部长级会议外，还会举行另外两个级别的会议：高官级后续会议及高官预备会、以及非洲驻华使节和中方后续行动委员会秘书处会议。前者在部长级会议前一年及前数日各举行一次；后者每年至少举行两次会议。中非双方可通过这些会议，一方面在不同层面采取后续行动，落实上届部长级会议的决定，另一方面提前确定下届部长级会议的协商内容。

TICAD的后续机制被日本外务省网站等渠道明确说明，主要有三个层面。第一层为秘书处（Secretariat）。日本将在外务省内部设立秘书处，与其他相关政府部门一起，就当前的目标成效开展信息搜集、分析及公共关系活动等事务。第二层为TICAD进程联合监管委员会（Joint Monitoring Committee of the TICAD process），其参与者包括非洲国家政府、日本政府和相关政府机构、TICAD联合主办方单位、非盟委员会（包括非洲发展新伙伴计划秘书处）、援助国和国际组织。第三层为TICAD后续会议（TICAD Follow-up Meetings）。后续会议的参与者为TICAD会议的参与者。

值得指出的是，虽然 FOCAC和 TICAD都公布了关于合作机制履行目标所达成的数据，但近年来却没有公布。在2012年第五届FOCAC之前，FOCAC的网站上公布了后续行动目标达成情况数值在内的报告文件，作为上次会议上达成行动的回顾。但在此之后，同样的报告文件并未公开，而外交部长和商务部长的有关声明仅作部分报道 [24]。同样，到2015年，TICAD还在 第五届TICAD后续报告中将 TICAD进程目标达到率的数据公布在外务省的网站上，随后将 TICAD进程报告变为年度报告，而 TICAD进程报告只显示各项目标的完成情况概述，没有目标率数据。尽管这些情况的背景尚不清楚，但从后续数据的透明度来看， FOCAC和 TICAD比先前有所后退。

1、中非合作的优势

与日非合作相比，中非合作的优势在于规模大、层次多。中国与非洲的经济合作的规模扩大甚至导致国际发展援助体系的结构性变化 [27]。据日本国际协力机构JICA研究所大野泉所长介绍，2000年代初期，在联合国千年发展目标(MDGs)制定之后不久，在“减贫至上”主义盛行的背景下，由传统援助方主导着一股社会发展潮流，如小学教育、基础卫生等，中国为弥补这一差距，向逐渐回归经济增长轨道的非洲提供援助，并支持与基础设施有关的合作。与政治意识形态相比， FOCAC进程在将援助与贸易、投资联系起来时更注重商业、经济利益，中非经济合作关系迅速深化。大野指出，中国的动向对国际发展潮流2000年代后半期开始再次重视基础设施援建、谋求官民合作的进展也产生了一定的影响 [28]。著名非洲问题专家李安山教授也指出，2008年日非合作 第四届TICAD上对由社会发展主导转向经济发展合作的强调，也是受以 FOCAC为首的中非合作影响的结果 [29]。近年来，日本增加对外援助的动力之一可能是与中国竞争的意识。过去几届TICAD公布的日本对非经济合作投入金额也可能反映出日方对标FOCAC提出的合作金额。但是，第七届TICAD虽然提到了过去3年的民间投资超过了200亿美元，不过并没有明确表示今后包括具体投资目标额在内的合作投入总额。尽管根据外务省说明，第七届TICAD提出的目标主要是商业活动，而官方提出数据并不十分合适，但也有些研究指出，日本官方考虑日中之间经济规模差距，来判断在规模数量上与中非合作的竞争难度 [6]。

另外，中非合作的优势是高校、媒体、企业、民间组织多领域多层面的合作机制。虽然TICAD推进了官方层面的日非合作，在最近几届推动有些企业和高校层面的合作，但是还不及中非合作的广度和深度。尽管日本在经济合作的规模上不如中国，也难以模仿，但是多领域多层面与非洲交流和合作的模式是日本应向中国学习的。TICAD应推动与日非之间类似 FOCAC框架的多层面协作机制。

2、日非合作的优势

本文多次强调了TICAD的多方参与国际平台性质。虽然FOCAC也邀请联合国和其他国家的外交使节出席，但是这些“外方”的参与还只是形式上的。而国际组织和外国政府、企业都是TICAD进程的参与者。尤其是2019年第七届TICAD上，国际方积极参与TICAD进程，其中法国贸易投资署和企业等法方的参与尤为突出 [30] [31]。其他国家如印度、土耳其也积极参加 TICAD及相关活动，与日本企业进行交流。开放 TICAD不仅有助于促进官方援助方之间的协调与合作，而且有助于促进第三方市场合作 [32]。

目前非洲发展问题越来越复杂。尽管援助、投资对非洲发展很重要，但仍需要不断采取创新办法，加强多方参与。无论日本或中国，都面临一个需要解决的问题——多方合作与协调日益重要。尽管企业对非洲发展的贡献日益重要，但仍有很大的官方贡献空间。长期以来，日本企业对非洲商业参与较少，原因在于其规避风险意识较高。当前的非洲债务问题增加了对非贸易风险。这一趋势将降低日本企业对非投资的积极性 [33]。非洲债务可持续性问题也需要官方参与解决。第七届TICAD还决定日方派遣债务可持续性支助专家到非洲国家。TICAD的开放度也助于政府、企业、民间参与方之间进行沟通和协调，根据当地工作的需要采取行动。

另外，日非合作的优势在于日方追求高质量合作。从对外援助的战略、计划到具体项目的规划、实施、评价机制，日本的国际发展合作机制比较完善。这些机制在日非合作的具体实施过程当中发挥一定的作用。在国内的涉非问题处理中，日非合作也体现了比较优势。例如，在上述的日本ABE倡议中，留学生的满意度大致良好 [35]。日本的合作体制具有以上ABE主导的严格的留学生选拔程序和留学生赴日后的支持体系，这有助于非洲学生实现留学目标。这些不仅仅是基础设施建设等“硬件”，还有实施机制等“软件”，可以说是日非合作的优势。

3、进一步发展日中交流合作

本文回顾了FOCAC和TICAD进程，比较了中非、日非合作的优势。非洲发展挑战与机遇并存，需要动员多方力量和智慧，期待日中双方开展官方三方合作以及第三方市场合作推动非洲发展。一种想法是以日中合作多年的伙伴为切入点，两国共同开展非洲发展工作。两国ODA合作在卫生健康和环保等多领域具有丰富的经验，并在国内中西部地区等广范围辐射了合作成效。以后日中双方可以考虑以两国合作的成功经验和伙伴关系为基础，通过三方合作项目等多种方式，共同开展对非发展合作。

对非合作者涉及官员、研究者、高校学者，还有民间对非合作者，在各层面互相学习的空间很大。不仅官方机构发挥的作用很大，日中民间力量之间交流与合作的意义也越来越重大。由于日本在国际发展合作方面已经形成了一种生态，因此两国在国际发展领域的 NGO与社会企业之间的交流，对促进非洲发展具有重要意义。相信日中双方通过互相交流，分享各自对非合作经验，可以提高合作质量，从而实现两国有效合作和良性竞争，为非洲发展作出更大贡献。